Les familles saoudiennes al-Muhaidib et al-Agil ont acheté 62 passeports à Malte. Cette pratique qui consiste en un échange de nationalité contre de l’argent, sans aucune obligation de résidence, est courante dans différents pays européens (Malte, Chypre, Lettonie, Espagne, Hongrie…), mais lourde de conséquences.

 

La citoyenneté de l’Union se caractérise en effet comme une composante de la citoyenneté nationale. Ce statut citoyen de superposition est communément défini comme une juxtaposition de statuts civils et civiques relevant d’ordre juridiques distincts, puisque « toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre »[1] de l’Union européenne (UE) est citoyen européen. Il ne remplace d’ailleurs pas la citoyenneté nationale, mais s’y ajoute. Une approche ambitieuse de la citoyenneté européenne ne peut ainsi reposer sur le critère de nationalité, ni sur des pratiques corrompues.

 

La citoyenneté européenne a créé un lien entre les individus et les institutions. Les droits ainsi accordés ont fortement accru la valeur de ce statut : qu’il s’agisse de la valeur externe de la citoyenneté, via le passeport européen et la protection diplomatique ; ou de sa valeur éthique et symbolique, par la construction progressive d’une Europe politique et d’une cohésion sociale européenne.

 

En vendant son passeport pour 650 000€ à des étrangers non-résidents, Malte entend tirer part de ces valeurs multiples de la citoyenneté. Il est ainsi aisé de comprendre les conséquences politiques et symboliques néfastes que cela engendre. Concentrons-nous d’abord sur le droit démocratique fondamental de la citoyenneté : le droit de vote lors des élections européennes et des élections locales. Cela ne pose-t-il aucun problème de vendre le droit de vote à des personnes extérieures ? Bien sûr, la citoyenneté ne peut être résumée au vote. Elle signifie avant tout une obligation de traitement égal des membres d’une communauté unie. Faire du statut de citoyenneté lui-même un produit commercialisable abolit la protection ad vitam aeternam qu’il apporte.

Tout cela est inquiétant. En premier lieu, accorder le statut citoyen à un individu implique de lui accorder nécessairement des droits dans l’ensemble des Etats membres de l’UE. En deuxième lieu, cette situation montre une faille récurrente des institutions européennes, qui ne peuvent pas, en l’état actuel du droit de l’Union, résoudre légalement cette situation. Il s’agit dès lors de constater la dénaturation du projet commun par les Etats membres eux-mêmes, la rupture de la confiance mutuelle que s’accorde les gouvernements.

 

La citoyenneté européenne est l’un des principaux acquis de la construction européenne. Pourtant, cette citoyenneté de superposition est un concept à la fois juridique et politique, en autonomie par rapport à celui de la nationalité. Cette dynamique constitutionnelle établit un double niveau de citoyenneté, l’une au niveau européen et l’autre au niveau étatique, qui demeure contrastée. La définition de citoyenneté demeure inchangée dans le traité de Lisbonne, omission faite de l’inscription des droits du citoyens à la Charte de l’Union[2]. Le sentiment d’appartenance de l’individu à la communauté européenne découlerait ainsi de l’existence de ces droits effectifs, rapprochant l’Union de la mission traditionnelle de l’Etat moderne tel que théorisé par le Contrat social[3].

Pourtant, si la citoyenneté de l’Union unit les individus à l’ordre politico-juridique européen, les règles attributaires de ce statut sont, elles, déterminées uniquement par les Etats membres en totale souveraineté. Sans vouloir déroger aux principes fondateurs de l’UE, ni à son fonctionnent, un cadre européen sur l’octroi de la nationalité par les autorités nationales doit être envisagé. Il s’agit même de respecter scrupuleusement la répartition des compétences, via la subsidiarité, et les valeurs européennes inscrites dans les traités constitutionnels. Les règles d’attribution de la citoyenneté nationale n’ont pas à être déterminées uniquement par les institution européennes : il suffit de délimiter ce qui est autorisé et ce qui est interdit dans son octroi, dès lors que l’individu concerné ne deviendra pas uniquement citoyen national, mais également citoyen européen.

 

Les exigences du droit européen doivent être respectées. Déjà, en 1992, l’arrêt Micheletti[4] de la Cour de justice avait établi que les Etats membres devaient reconnaître la dimension européenne dans une affaire concernant un binational, puisque l’on ne saurait priver un individu des bénéfices des droits du citoyen européen. Le juge européen peut se placer ici en défenseur de la construction européenne, notamment face à l’inaction de la Commission restée insensible aux inquiétudes du Parlement européen[5]. La justice européenne a d’ailleurs initié ces évolutions[6] en précisant que les conditions d’octroi de la nationalité relève de la compétence souveraine des Etats, mais que le respect du droit européen dans ce cadre doit être garanti. Si cette incursion du droit de l’Union dans la souveraineté nationale pose la question des dangers sous-entendus par la dépendance de la citoyenneté européenne à la nationalité des Etats membres, la question se pose encore aujourd’hui à l’image de la récente controverse d’achat de passeports maltais par des saoudiens.

 

Une réflexion européenne sérieuse doit être engagée, et pourquoi pas dans le cadre des élections européennes à venir de mai 2019. L’encadrement des règles d’attribution de la citoyenneté nationale par le droit européen semble être une solution adéquate. Pourtant, le véritable défi est de trouver le moyen de relancer le processus d’intégration par l’Europe des citoyens et, in extenso, par le statut fondamental[7] qu’est la citoyenneté de l’Union.

 

L’UE et ses citoyens devraient réagir à cette acquisition de la citoyenneté par l’investissement. Ils devraient protester contre ces politiques qui sapent la solidarité entre les Etats membres, contre le tassement internes des normes démocratiques. Les droits conférés par le statut citoyen ne devraient jamais devenir une marchandise comme une autre puisque la citoyenneté européenne suppose l’existence d’un intérêt dans l’Union et dépend des liens de l’individu avec l’Europe et ses Etats membres, ou de ses liens personnels avec des citoyens européens. En tant qu’union de démocraties, l’Union doit s’inquiéter lorsque la démocratie est corrompue par la règle de la monnaie dans l’un de ses Etats membres. La vente de la citoyenneté, c’est une forme de corruption. La citoyenneté européenne n’est pas à vendre !

[1]    Article 20 §1 TFUE

[2]    Titre V CDFUE

[3]    Jean-Jacques ROUSSEAU, Le contrat social ou Principes du droit politique, Amsterdam, Marc-Michel Rey, 1762.

[4]    CJCE, 7 juil. 1992, Micheletti, aff. C-369/90.

[5]    Parlement européen, résolution du 16 janv. 2014 sur la citoyenneté de l’Union européenne à vendre, 2013/2995(RSP).

[6]    CJUE, 2 mars 2010, Rottman, aff. C-135/08.

[7]    CJCE, 20 sept. 2001, Grzelczyk, aff. C-184/99.